식민 통치기구와 행정 제도의 변화, 조선총독의 식민통치와 통치기구-제4권 1910년대 일제의 무단통치

제1장 조선총독의 식민통치와 통치기구

조선총독의 권한과 일제강점 초기 조선총독

일제의 식민통치론 -‘일선동조론’·‘문명개화론’-

식민 통치기구와 행정 제도의 변화

중추원관제

4. 중추원관제

1. 중추원관제의 성립

조선총독부 중추원은 1910년 10월 1일자 칙령 제355호로 제정 시행된 조선총독부 중추원관제에 의해 설치되었다. 일제는 대한제국시기의 중추원을 강제합병 이후에 조선총독부 중추원으로 존치시킨 이유에 대하여 다음과 같이 기술하고 있다.

“구한국시대 중추원의 직능 및 병합당시의 사정, 또는 병합 후 중추원 직원에 임명된 자들의 면면, 동원 운용의 실제 등에 의해 미루어 짐작하건대, 당시 중추원을 존치시킨 주된 이유는 한일병합의 공로자 우대 및 병합으로 인해 일단 관직을 잃게 된 구한국시대의 현관 요직에 있던 자들에 대해 지위, 명망을 보지하게 하고, 아울러 의식衣食의 방도를 주며, 관제에 명기된 바와 같이 조선총독의 자문에 응하는 것을 주목적으로 하여 설치되었다.” 註51)

즉 일제는 대한제국을 강제 합병하는데 협력한 자들과 대한제국 고위관료 가운데 조선총독부 관료로 충원되지 못한 자들에 대하여 지위와 명망을 유지하게 함과 동시에 조선총독의 식민통치 보조역할 장치로 중추원을 설치하였던 것이다. 이때 제정·시행된 조선총독부 중추원관제의 내용은 다음과 같다. 註52)

제1조 : 조선총독부 중추원은 조선총독에 예隸하여 조선총독의 자순諮詢에 응하는 바로 함이라.

제2조 : 중추원에 좌左의 직원을 치置함이라.

　　　　　　의장

　　　　　　부의장 1인 친임대우親任待遇

　　　　　　고문 15인 칙임대우勅任待遇

　　　　　　찬의贊議 20인 칙임대우

　　　　　　부찬의副贊議 35인 주임대우奏任待遇

　　　　　　서기관장 칙임

　　　　　　서기관 2인 주임

　　　　　　통역관 3인 주임

　　　　　　속전임屬 專任 3인 판임判任

제3조 : 중추원의장은 조선총독부 정무총감으로써 충充함이라.

의장은 원무院務를 총괄하여 중추원에서 발發하는 일체의 공문에 서명함이라.

중추원 부의장은 의장을 보좌하고 의장이 사고가 유有하는 때는 그 직무를 대리함이라.

제4조 : 고문은 원의院議를 심정審定함이라.

제5조 : 찬의와 부찬의는 원의에 참여함. 단 결의에 가加함을 득得치 못함이라.

제6조 : 부의장과 고문과 찬의와 부찬의는 조선총독의 주청奏請에 의하여 내각에서 명命함이라.

제7조 : 부의장과 고문에는 연액年額 2,500원 이내를, 찬의에는 1,200원 이내를, 부찬의에는 800원 이내를 조선총독이 정하는 바에 의하여 수당으로 지급함. 단 관리로 부의장과 고문과 찬의와 부찬의를 하는 자에는 수당을 지급치 아니 함이라.

제8조 : 서기관장과 서기관과 통역관은 조선총독부 고등관 중에서 차此를 겸兼케 함이라.

제9조 : 서기관장은 의장의 감독을 승承하여 원무院務를 장리掌理함이라.

제10조 : 서기관은 서기관장의 명을 승承하여 원무를 장掌함이라.

제11조 : 속屬은 상관의 지휘를 승承하여 원무에 종사함이라.

부칙

본령은 명치明治 43년 10월 1일부터 시행함이라.

이와 같이 조선총독부 중추원은 조선총독에 예속되어 그의 자문을 위한 총독부 소속관서의 하나로 설치된 일종의 통치기관이다. 따라서 조선총독의 자의에 의해 그 기능과 성격이 확대 또는 축소될 수 있는 조직이었다. 조직 구성은 기본적으로 통감부시기의 대한제국 중추원과 유사하였다. 중추원의장은 조선총독부 정무총감이 당연직으로 겸임하였다. 중추원부의장 1인, 고문 15인, 찬의 20인, 부찬의 35인은 조선총독의 주청에 의해 일본 내각에서 임명하였는데, 모두 조선인으로 구성되었다. 이때 부의장과 고문, 찬의는 칙임대우이고, 부찬의는 주임대우였다. 고문에게는 의결권을 부여하였지만, 찬의와 부찬의에게는 회의에 참여할 수 있도록 하되 의결권이 주어지지 않았다. 중추원 사무행정은 서기관장과 서기관이 맡도록 하였으며, 그밖에 통역관이 배속되었는데 이들은 모두 조선총독부 고등관 중에서 겸임하도록 하였다.

이와 같이 부의장·고문·찬의·부찬의는 조선인이었으나 조선총독이 일본 천황에게 주청하여 임명하도록 되어 있고, 실질적으로 중추원의 최고권력자인 의장은 조선총독부 정무총감이 겸임하고, 의장의 명을 받아 실제 행정을 총괄하는 서기관장 역시 조선총독부 고등관이 겸임하였다. 더욱이 중추원의 원의를 심정할 수 있는 자격은 고문만이 가지며, 찬의와 부찬의는 원의에 참가만 할뿐 결의에는 참여할 수 없었다. 뿐만 아니라 의안 제출방법에 대한 어떠한 규칙도 없다는 것은 당시 중추원이 실질적으로 의안에 대해 논의하는 기관이 아니라 철저히 총독의 자문, 그것도 자의적으로 이뤄지는 자문기관의 지위였음을 알 수 있다.

중추원 의관들에게는 조선총독이 정하는 바에 따라 연수당이 지급되었는데, 1910~1921년 4월 이전시기에 지급된 연수당은 부의장 2,000원, 고문 1,600원, 찬의 1,000원 또는 1,200원, 부찬의 400원 또는 600원·800원이었다. 또한 중추원 의관은 면직, 관직 이동, 사망 또는 범죄행위 등 특별한 사정이 없는 한 임기의 연한이 없었고, 궐석이 발생될 때마다 충원하는 방식을 취했다.

조선총독부 중추원 관제의 기본적인 골격은 대한제국 중추원 관제에서 온 것이지만 그 내용에는 차이가 있다. 즉 의결권이 부의장과 고문에게만 제한되었으며, 찬의와 부찬의의 정원은 그대로 하되 고문의 정원을 7명에서 15명으로 늘렸다. 일제는 중추원 고문의 경우 국권침탈조약 체결관련자와 일제로부터 작위를 받은 자를 중심으로 구성하고, 찬의와 부찬의의 경우 한일합병에 공로가 있는 자와 통감부시기 대한제국의 고위 관리 경력자들을 임명하였다. 중추원에 대한 실질적 업무를 관장하는 서기관장은 조선총독부 고등관이 겸임하도록 하였는데, 중추원 존립기간 동안 대부분 조선총독부 국장겸임 또는 도지사 출신의 고등관이 맡았다.

이러한 중추원의 설치는 대한제국의 제도와 행정기구를 그대로 지속

유지시킨다는 인상과 함께 ‘조선 민중의 의사를 표출하는 기관’인 것처럼 위장하고, 일제의 식민지배에 협력하는 자들에 대한 예우와 함께 조선총독부의 한국인 관료들에 대한 우대를 제도화하는 측면도 가지고 있었다. 註53)

조선총독부 중추원관제는 몇 차례에 걸쳐 개정되었다. 이 가운데 1915년 4월30일 칙령 제62호로 부분 개정된 중추원 관제에서는 주요한 변화가 보인다. 첫째는 제1조에 조선의 옛 관습과 제도조사를 추가시킨 것이다. 둘째는 제2조에서 통역관의 수를 3명에서 2명으로 줄이고 속屬 전임專任의 수를 3명에서 8명으로 늘린 것이다. 註54) 개정의 핵심은 중추원의 기능에 식민통치를 위한 조선총독의 자문역할에 조선총독부 취조국의 업무였던 ‘구관 및 제도에 관한 조사’를 추가시키는 것이었다. 이 조사 사업은 그동안 유명무실했던 중추원이 주도적으로 맡은 첫사업이라 할 수 있다. 이제 조선총독부 중추원은 일제의 식민지배정책을 정당화시키고 선전할 뿐만 아니라 그 정책을 뒷받침하는 자료들을 수집하는 역할도 담당하게 되었다.

이후 1918년 1월 19일에 조선총독부 훈령 제3호로 제정된 「조선총독부 중추원 사무분장 규정」에 의해 중추원에 조사과와 편찬과가 설치되었으며, 조사과에서는 구관조사및 타과의 주관에 속하지 아니한 사항 관장를, 편찬과에서는 사료의 수집·편찬에 관한 사항을 관장하도록 하였다. 註55) 이후 1921년 4월 26일 다시 한 번 중추원 관제를 대폭적으로 개정하였는데, 이에 대해서는 다음 장에서 설명하기로 한다.

2. 1910년대 중추원의 운영과 활동

중추원은 1910년 칙령 제355호로 공포된 「조선총독부 중추원 관제」 제1조 “조선총독부 중추원은 조선총독에 예隸하여 조선총독의 자순諮詢에 응하는 바로 한다”는 규정에 따라 조선총독에 대한 자문기구로 설립되었다. 식민지 조선에서는 일제의 헌법이 적용되지 않았고, 조선민족의 기본권과 참정권은 전혀 보장되지 않았다. 조선총독은 일본천황에 직예된 존재였지만 식민지조선에서 삼권을 통람하는 유일한 권력자였으며, 이와 같은 국가체제는 어떤 정당성도 지니지 못한 체제였다. 일제가 중추원을 설치한 것은 이와 같이 어떤 정당성도 지니지 못한 총독지배체제의 폭압성을 호도하기 위한 것이었다. 일제로서는 형식적이나마 자문기구를 설치하여 식민통치에 조선민족의 민의를 반영하고 있다는 분식을 할필요가 있었던 것이었다. 다른 한편 일제가 중추원을 설치한 것은 대한제국 말기 일제의 침략과정에 협력한 고위관료들을 중추원의관에 임명하여 이들을 우대하여 협력을 끌어내려는데 있었다. 그러나 1910년대는 무단통치기로서 총독의 자문을 위한 정례회의는 거의 없었고 오히려 총독의 필요에 따라 시정에 관한 훈시 등을 하고 이를 조선인 사회에 선전·홍보하기 위해 회의를 소집하였다.

「조선총독부 중추원 관제」에 명시된 바와 같이 중추원의 핵심기능은 조선총독의 자문이었다. 그런데 중추원 설치 초기의 경우 자문을 위한 정례회의는 없었다. 이에 대해서 일각에서는 “총독이 묻고 싶을 때에는 물어도 무방하고, 묻고 싶지 아니할 때는 아무리 중대한 일이라도 묻지 아니한다.” 註56) 즉 조선총독의 필요에 따라 이뤄질 뿐이라고 비판하였다.

초기 중추원회의는 조선총독의 시정에 관한 훈시나 일제의 제1차 세계대전 참전에 대한 설명, 식민지에 대한 시정방침 등 일제의 조선에 대한 식민정책을 듣고 홍보하는 자리였다. 곧 조선총독부의 시정방향을 비롯한 주요정책에 변화가 있을 때 중추원 의관들에게 그것을 설명하고 이를 일반 민중에게 홍보·선전하도록 독려하는 것이었다.

중추원 의관들의 첫모임은 1910년 10월 10일에 열렸다. 사내정의는 이날 백작 이완용 이하 각 고문과 찬의·부찬의 60여 명을 소집하여 중추원개설에 대하여 인사하고, 일일이 사령서를 교부하였다. 이때에는 중추원 회의를 매월 2회 또는 3회씩 개최할 예정이었다. 註57)

한동안 중추원 의관들은 일본시찰단의 일원으로 일본을 자주 시찰했다. 이후 1912년 6월 5일 중추원회의가 열렸다. 이날 회의에는 부의장 이하 중추원 의관 전원이 참석하였으며, 회의내용은 중추원 의관으로서 성실히 일하겠다는 의미의 서명식을 거행하기 위한 의례적인 것이었다. 1913년 2월 13일에는 사내정의 총독이 중추원의 고문·찬의·부찬의 등 40여명을 총독관저로 소집하여 식민지에 대한 시정방침과 부원개발富源開發·식산흥업의 융흥 계획에 대해서 설명하였다. 註58)

1914년 9월 7일에도 조선총독은 총독관저로 중추원 의관들을 소집하여 훈시를 하였다. 註59) 그 주요 내용은 식민지에서 경제적 약탈과 수탈정책을 합리화 내지 정당화하기 위한 것이었다. 곧 일제가 제1차 세계대전에 참전하게된 것은 동양평화를 위한 것이며, 유언비어와 독립운동과 같은 반일적인 행동에 현혹되지 말고 조선총독부의 정책을 믿고 기다릴 것을 요구하였다. 특히 중추원 의관들에게 식민지 피지배민중들이 유언비어나

반일운동에 현혹되지 않게 “인심을 진정하고 업무에 정려精慮하도록” 지도해줄 것을 요구하였다. 또한 제1차 세계대전 참전을 계기로 식산흥업에 노력하면 조선의 공업을 진흥시키는 전화위복의 시기가 될 수 있다고 강변하였다. 그리고 조선총독은 중추원 의관들에게 1914년에 실시한 부·군·면의 새로운 통폐합과 부제府制 시행, 세제稅制 개혁 등 조선총독부 신정책의 의미를 일반민중이 철저히 인식할 수 있도록 노력해 줄 것을 요구했다.

또한 1915년에 개최 예정인 ‘조선총독부 시정5주년기념 조선물산공진회’에 대하여, 대한제국 시기에 비해 한일합병 후 조선 산업이 크게 신장되었음을 일반 조선인에게 보여주어 더욱 노력하도록 하는 한편, 일본인에게 조선산업의 유망한 전도를 보여줌으로써 조선총독부 신정책의 실적을 전시하여 일반민중의 자각 분발을 촉구하고 공진회 개최의 목적을 달성하도록 노력할 것을 당부하였다.

조선총독부 중추원이 설립된 이후 필요한 경우에만 임시로 회의를 소집하던 조선총독부 중추원은 1916년부터 정기적인 회의체를 운영하였다. 즉 중추원 서기관장 명의로 중추원 의관에게 발송된 1916년 1월 19일자 문건에 의하면, 앞으로 매월 말일 예회例會를 개최하여 총독의 시정방침이나 기타 제반 시설에 대하여 시달하고, 구관 및 제도조사에 대하여 협의하기로 하였다. 註60)

1919년 3·1운동이 발발하고 한 달 사이에 독립만세운동이 전국적으로 확산되었다. 이에 조선총독은 1919년 3월 29일과 3월 31일 두 차례에 걸쳐 중추원 직원 및 의원들을 중추원에 출석케하여 「시국에 관한 주의사항」을 전달하였다. 그리고 중추원 서기관장은 1919년 4월 4일부로 이에

대한 내용을 중추원 의관들에게 발송하였다. 註61) 여기에서 조선총독은 3·1운동의 원인을 ‘조선총독의 시정에 대한 불평이라고도 하지만 민족자결의 설說에 의한 것’이라고 하며, 민족자결은 ‘구주 대전란의 결말로 창도한 것으로 동양에는 하등 관계가 없으며, 이는 파리강화회의 결과로 보아도 명료하다’고 하면서 조선총독의 무단통치와 무관한 것처럼 선전하였다. 또한 중추원 의관들을 ‘선진중견의 사士’라고 치켜 세우고, ‘(일본)정부로부터 상당한 예우를 받고 있는’ 지금의 상황에서 어떠한 결심을 가져야할 것인가 물으면서, 중추원 의관들에게 ‘경거망동’이나 ‘부화뇌동’ 하지 말라고 다음과 같이 경고하였다.

금일에 재在한 제군의 사세는 심히 곤란한 일이 유有함은 심량深諒하거니와 제군의 지위를 고려하여 최最히 신중한 태도를 지持하여 직책을 욕되지 않게 하기를 망함.

동시에 조선총독부의 사회질서 회복을 위한 시정에 대한 좋은 의견이 있으면 언제든지 개진하고, 조선총독 자신도 1주일에 두 세 차례 출근할 것이니 방문하여 격의없이 충분한 간담을 나누자고 하였다.

1919년 3·1운동을 통해 나타난 조선인의 독립의지에 놀란 일제는 재등실 조선총독이 부임한 뒤 보다 더 중추원 회의 운영상의 체계를 갖춰 나갔다. 중추원 의관에게 회의를 통지할 때에 ‘자문사항’을 정하여 그 내용을 함께 보내기 시작하였다. 즉 중추원의장 정무총감 명의로 1919년 9월 15일에 「묘지, 화장장, 매장 및 화장 취체 규칙 개정의 건」이라는 자문사항을 가지고 중추원 회의를 개최한다는 통지문이 각 중추원 의관에게 발

송되었다. 註62) 그리하여 9월 15일에 제1회 중추원회의가 개최되었으며, 이것이 조선총독부 중추원의 첫번째 정례 회의였다.

또한 중추원 서기관장 명의로 중추원 의관에게 통지한 1920년 3월 15일자 통지문에 따르면, 중추원은 매주 월요일 오후에 중추원 회합을 가지며, 이때 부의장·고문·찬의·부찬의는 반드시 참석하도록 하였다. 회의 운영 방식도 정하였다. 구체적으로 보면, ① 회의 시간은 오후 1시30분~4시까지이며, ② 회의 당일에 총독부 국·부·과장 또는 소속 관서의 장, 기타 주관 사무 또는 전문사항에 대하여 설명을 듣기 위해 출석을 요구하며단 출석자에 대해서는 필요에 따라 미리 서기관장이 교섭함, ③ 회의자리에는 신문·잡지·총독부 및 소속관서 간행물을 준비하여 열람할 수 있도록 하였다. 이와 같은 회의체계는 1920년 4월 5일첫째 월요일부터 실행하기로 하였다. 註63) 이러한 과정을 거쳐 1921년 4월 중추원관제가 대폭 개정되고 의사규칙이 정비되었던 것이다.

일반적으로 중추원 의관들은 매년 1월 1일에는 신년축하, 2월 11일에는 일본기원절, 10월 31일에는 천장절 축하를 조선총독에게 하기 위해 총독 관저로 가서 총독에게 축하를 올리는 행사에 참석해야 했다. 註64) 또한 봄과 가을로 경학원에서 거행되는 문묘석전文廟釋奠에 참석하고, 관리官吏 복무심득 송독식服務心得誦讀式에도 참석해야 했다. 모든 행사에는 조선총독부 중추원에서 규정한 복장을 하고 참석하도록 요구되었다.

[註 51] 『中樞院官制改正ニ關スル參考的意見書』 연도미상, 미국하와이대학교 해밀튼도서관 소장(친일반민족행위진상규명위원회, 『친일반민족행위관계 사료집』 Ⅳ, 2008 참조). ☞

[註 52] 『조선총독부관보』 1910년 9월 30일자(朝鮮譯文). ☞

[註 53] 진덕규, 「일제 식민지시대의 총독부 중추원에 관한 고찰」, 『일본 식민지지배 초기의 사회분석』 Ⅰ, 이화여대 한국문화연구원, 1987, 3~4쪽. ☞

[註 54] 『조선총독부관보』 1915년 5월 1일 호외. ☞

[註 55] 『조선총독부관보』 1919년 1월 19일자. ☞

[註 56] 『동아일보』 1921년 4월 29일 「食口를 增하는 養老院, 중추원의 변개된 새 관제」. ☞

[註 57] 『大阪每日新聞』 1910년 10월 11일 「中樞院會議」. ☞

[註 58] 『매일신보』 1913년 2월 15일 「寺內總督 樞院 顧問 贊議 招待」. ☞

[註 59] 조선총독부 중추원 서기관장, 「總督訓示 送付의 件」(1914년 9월 9일), 『中樞院 金敎聲 關係書類』, 국립중앙도서관 소장. ☞

[註 60] 조선총독부 중추원 서기관장, 「朝樞發 第22號) 例會에 關한 通知의 件」(1916년 1월 19일), 『中樞院 金敎聲 關係書類』, 국립중앙도서관 소장. ☞

[註 61] 중추원 서기관장, 「時局ニ關スル注意事項送付ノ件」(1919년 4월 4일), 『中樞院 金敎聲 關係書類』, 국립중앙도서관소장. ☞

[註 62] 중추원 의장 법학박사 水野鍊太郞, 「朝樞發 第221號) 會議通知ノ件」(1919년 9월 12일), 『中樞院 金敎聲 關係書類』, 국립중앙도서관 소장. ☞

[註 63] 「朝樞發 第58號) 中樞院會合通知ノ件」(1920년 3월 15일), 『中樞院 金敎聲 關係書類』, 국립중앙도서관 소장. ☞

[註 64] 이러한 중추원 의관들에 대하여 『동아일보』에서는 “매삭 스무하루날이면 도장을 보내어 수당금을 찾아오고 삼대경절인 명치절·기원절·천장절이면 총독관저에 축하를 하는 일을” 하는 존재에 불과하다고 기술하였다(『동아일보』 1921년 4월 29일 「食口를 增하는 養老院, 중추원의 변개된 새 관제」). ☞